van het Congressional Budget Office
Beleidsmakers overwegen manieren om het huisvestingsfinancieringssysteem te herstructureren dat meer particulier kapitaal zou kunnen aantrekken en de secundaire (wederverkoop)markt voor hypotheken zou kunnen veranderen. Die markt wordt gedomineerd door Fannie Mae en Freddie Mac, twee door de overheid gesponsorde ondernemingen (GSE's) die sinds de financiële crisis van 2008 onder de controle van de federale overheid staan. Fannie Mae en Freddie Mac helpen de meerderheid van de woningkredieten in de Verenigde Staten door het kopen en securitiseren van nieuwe hypotheken.
Bij het securitisatieproces worden hypotheken samengevoegd tot door hypotheek gedekte effecten (MBS's), die vorderingen op de hoofdsom en rentebetalingen vertegenwoordigen die kredietnemers op de leningen in de pool doen. De GSE's garanderen die effecten tegen de meeste verliezen als gevolg van wanbetalingen op de onderliggende leningen en verkopen ze aan investeerders. CBO verwacht dat de GSE's volgens het huidige beleid de komende 12 jaar bijna $ 10 biljoen aan nieuwe MBS's zullen garanderen en dat die garanties de regering ongeveer $ 19 miljard zullen kosten.
Alternatieve voorstellen voor de secundaire hypotheekmarkt omvatten verschillende keuzes over de vraag of de federale overheid de betaling van bepaalde soorten door hypotheek gedekte effecten moet blijven garanderen - en zo ja, wat de reikwijdte, structuur en prijsstelling van die garanties zou moeten zijn. Beleidsmakers staan ook voor keuzes over hoe de secundaire markt moet worden gestructureerd. Moet het bijvoorbeeld worden georganiseerd rond één federaal agentschap, een beperkt aantal sterk gereguleerde privébedrijven of veel privébedrijven?
Dit rapport actualiseert een onderzoek van het CBO uit 2014 waarin verschillende brede benaderingen voor de toekomst van de secundaire hypotheekmarkt werden geanalyseerd. Dit rapport beschouwt dezelfde alternatieve marktstructuren als de studie van 2014, maar de illustratieve overgangspaden van het CBO naar die structuren zijn nu slechts half zo lang als gevolg van verbeteringen op de hypotheek- en woningmarkt sinds 2014. Bovendien biedt dit rapport, in tegenstelling tot het vorige onderzoek, schattingen van federale kosten onder de nieuwe benaderingen en onder de overgangen ernaar.
Welke illustratieve structuren voor de secundaire markt heeft het CBO overwogen en wat zou een overgang naar deze structuren inhouden?
Voor deze analyse creëerde CBO illustratieve transitiepaden die, tussen 2019 en 2023, de secundaire hypotheekmarkt zouden verplaatsen van dominantie door Fannie Mae en Freddie Mac naar een van de vier alternatieve structuren:
- Een secundaire markt waarin een enkel, volledig federaal agentschap zou kwalificerende MBS's garanderen. Die benadering zou belastingbetalers blootstellen aan een groot deel van het kredietrisico van de effecten (de nettoverliezen die worden geleden wanneer kredietnemers hun hypotheken niet meer kunnen betalen); zij zouden ook profiteren van de inkomsten die deze effecten opleveren. Omdat er geen significante hoeveelheid nieuw particulier kapitaal nodig zou zijn, zou de overgang van de twee GSE's naar een volledig federaal agentschap kunnen worden bereikt zonder de structuur van de garanties te veranderen, de garantievergoedingen die de GSE's aanrekenen te verhogen of de huidige limieten op de omvang van de hypotheken die de GSE's mogen garanderen.
- Een hybride publiek-private markt waarin: de overheid en verschillende particuliere borgstellers zouden het kredietrisico op in aanmerking komende MBS'en delen. In die benadering zouden particuliere borgstellers in normale economische tijden de meeste verliezen op MBS'en dragen, maar in een financiële crisis zou de federale overheid meer van die verliezen delen. Beleidsmakers zouden een aantal kritische ontwerpkeuzes moeten maken over de structuur van een publiek-privaat systeem en de kapitaalvereisten voor particuliere garanten. Tijdens de overgang naar dat systeem zou de belangrijkste verandering zijn dat de GSE's meer van het kredietrisico op hun hypotheken zouden delen met particuliere investeerders.
- Een secundaire markt waarin de overheid zou in normale tijden een zeer kleine rol spelen, maar zou tijdens een financiële crisis optreden als "garant of last resort" by geheel het garanderen van de meeste nieuwe hypotheken die tijdens de crisis zijn uitgegeven (alle verliezen en winsten absorberen op de effecten die door die hypotheken worden gedekt, wat het op de hybride markt niet zou doen). In vergelijking met de hybride structuur zou de overheid onder deze regeling minder risico lopen op hypotheken die in normale tijden worden verstrekt en meer risico op hypotheken die worden verstrekt in tijden van financiële crisis. De belangrijkste beleidswijziging tijdens de overgang naar dat systeem zou het gebruik van veilingen zijn om beperkte hoeveelheden federale garanties toe te kennen.
- Een grotendeels privémodel waarin: er zouden geen federale garanties zijn op de secundaire hypotheekmarkt (buiten die welke momenteel worden aangeboden door de Government National Mortgage Association, of Ginnie Mae). Tijdens de overgang naar een dergelijke structuur zouden beleidsmakers kunnen beginnen met het aantrekken van meer particulier kapitaal naar de secundaire markt door de garantievergoedingen van Fannie Mae en Freddie Mac te verhogen en de limieten voor hypotheken die ze kunnen garanderen te verlagen.
Hoe zouden de nieuwe illustratieve structuren de blootstelling van de overheid aan kredietrisico en geschatte kosten beïnvloeden?
CBO beschouwt Fannie Mae en Freddie Mac momenteel als volledig federale agentschappen omdat ze worden gecontroleerd en grotendeels eigendom zijn van de overheid. Als wetgevers zouden kiezen voor een marktstructuur met één volledig federaal agentschap en het bestaande prijsbeleid voor federale hypotheekgaranties zouden handhaven, zou de blootstelling van de overheid aan kredietrisico dus in wezen hetzelfde blijven. Als gevolg hiervan zouden de schattingen van de federale subsidiekosten voor die garanties niet veel veranderen (gemeten aan de hand van de budgettaire benadering die CBO hanteert voor de twee GSE's).
Nieuwe marktstructuren die de nadruk leggen op particulier kapitaal, zouden de federale kosten aanzienlijk verlagen in vergelijking met het huidige beleid, en zouden de risicoblootstelling van de overheid verminderen doordat particuliere borgstellers en investeerders meer risico op verliezen door wanbetalingen zouden dragen (zie onderstaande afbeelding). CBO's schattingen van federale subsidiekosten en van het aantal nieuwe federaal gegarandeerde hypotheken nemen af naarmate meer particulier kapitaal de secundaire markt betreedt onder deze illustratieve structuren (zie onderstaande figuur). Hypotheeknemers zouden bij deze benaderingen echter te maken krijgen met iets hogere rentetarieven.
In een hybride publiek-private markt of een markt met de overheid als laatste redmiddel, zou de risicoblootstelling van de overheid niet alleen worden verminderd door de toevoeging van particuliere garanten en investeerders, maar ook door de vermindering van het volume van federale leninggaranties. In normale economische tijden zou het expliciete kredietrisico voor de overheid veel lager zijn onder een hybride publiek-privaat systeem dan onder het huidige beleid, zou het bijna worden geëlimineerd als de overheid als laatste redmiddel garant zou staan, en zou het worden geëlimineerd onder een grotendeels privaat systeem .
Tijdens een ernstige financiële crisis daarentegen zou de overheid waarschijnlijk de meeste risico's en kosten van nieuwe garanties dragen onder alle structuren, behalve een grotendeels particuliere markt - zoals onder het huidige beleid het geval zou zijn. Bij garanties die vóór een crisis zijn afgegeven, zou de blootstelling van de overheid aan verliezen echter groter zijn bij de volledig federale benadering dan bij een hybride markt of een markt met de overheid als laatste redmiddel.
Bij een grotendeels private benadering zou de overheid geen expliciet risico lopen. Maar in een crisis kan uiteindelijk worden verwacht dat de overheid ingrijpt om particulier uitgegeven MBS'en te garanderen en te voorkomen dat het aanbod van particuliere financiering opdroogt, met kosten voor de belastingbetaler tot gevolg. Een dergelijke impliciete federale garantie zou gratis zijn voor particuliere emittenten van MBS's, waardoor ze lagere rentetarieven op hun effecten zouden kunnen betalen.
Hoe zouden de nieuwe illustratieve structuren de hypotheeknemers, de woningmarkt en de federale huisvestingsadministratie beïnvloeden?
De effecten van nieuwe structuren voor de secundaire hypotheekmarkt zouden afhangen van de omvang van de daling van de federale subsidies, de mate van afhankelijkheid van de markt van de particuliere sector en de snelheid van de overgang.
- In normale economische tijden zouden de meeste hypotheekleners te maken krijgen met iets hogere rentetarieven onder de structuren die meer particulier kapitaal aantrokken, schat CBO (omdat de huidige garantievergoedingen van de GSE's waarschijnlijk iets lager zijn dan de prijzen die volgens het oordeel van de CBO particuliere bedrijven in rekening zouden brengen). De huizenprijzen zijn echter niet bijzonder gevoelig voor kleine rentestijgingen, dus de neerwaartse druk op de huizenprijzen als gevolg van die stijgingen zou waarschijnlijk bescheiden zijn. Bij de volledig federale benadering daarentegen zou de hypotheekrente waarschijnlijk licht dalen en zouden de huizenprijzen iets kunnen stijgen.
- Tijdens een financiële crisis zouden kredietnemers op de grotendeels particuliere markt (maar niet onder de andere drie benaderingen) te maken kunnen krijgen met aanzienlijke beperkingen op de beschikbaarheid van hypotheken en hogere rentetarieven als de overheid niet zou ingrijpen om particulier uitgegeven MBS's te garanderen. De daaruit voortvloeiende neerwaartse druk op de huizenprijzen kan aanzienlijk zijn.
- Onder de benaderingen die de kosten zouden verhogen of anderszins het volume van garanties door een nieuwe federale entiteit zouden beperken, zouden sommige kredietnemers overstappen op hypotheken die verzekerd zijn door de Federal Housing Administration (FHA) of andere overheidsinstanties. De blootstelling van de overheid aan kredietrisico zou niet veranderen. Maar omdat de overheid over het algemeen hogere vergoedingen int op door FHA gedekte leningen dan de GSE's op hun garanties, zou een dergelijke overstap de federale kosten verlagen als al het andere hetzelfde zou blijven.
Gegevens en aanvullende informatie
Gerelateerde publicaties
Kredietrisico overdragen op hypotheken gegarandeerd door Fannie Mae of Freddie Mac
14 december 2017
28 september 2017
De effecten van het vergroten van het kapitaal van Fannie Mae en Freddie Mac
20 oktober 2016
De federale rol bij de financiering van meergezinswoningen
3 december 2015
Overgang naar alternatieve structuren voor huisvestingsfinanciering
16 december 2014
5 september 2014
Fannie Mae, Freddie Mac en de federale rol in de secundaire hypotheekmarkt
22 december 2010
bron
https://www.cbo.gov/publication/54218
English
Arabic
Bulgarian
Danish
Dutch
English
Finnish
French
German
Greek
Italian
Japanese
Latvian
Norwegian
Polish
Portuguese
Romanian
Spanish
Swedish