Budgettaire effecten van de deelname van de Verenigde Staten aan het Internationaal Monetair Fonds

van het Congressional Budget Office

Sinds 1945, toen het Internationaal Monetair Fonds (IMF) werd opgericht om wereldwijde economische samenwerking en stabiliteit te bevorderen, hebben de Verenigde Staten de grootste bijdrage geleverd. Momenteel bedraagt ​​de financiële toezegging van de Verenigde Staten aan het IMF in totaal ongeveer $ 164 miljard; dat is het maximale bedrag dat het IMF uit de Verenigde Staten kan opnemen om leningen te verstrekken aan andere IMF-leden.

De budgettaire kosten van deelname aan het IMF zijn echter aanzienlijk lager dan het bedrag van die toezegging. De Verenigde Staten en andere landen verdienen rente over het deel van hun verbintenis dat door het IMF wordt gehouden, en de activa van het IMF, inclusief leningen aan andere leden, goud en financiële effecten, zijn voldoende om het in de meeste gevallen in staat te stellen deze fondsen aan leden terug te geven . Niettemin blijft er een klein risico bestaan ​​dat het IMF zo grote verliezen op zijn leningen zou kunnen lijden dat het de Verenigde Staten niet de volledige waarde van zijn toezegging zou kunnen terugbetalen. Vanwege dat risico brengt deelname aan het IMF kosten met zich mee voor de Verenigde Staten, die CBO momenteel schat op ongeveer 2 cent per toegezegde dollar.

Hoe verklaart het CBO de deelname van de Verenigde Staten aan het IMF in begrotingsramingen?

De aard van de transacties van de Verenigde Staten met het IMF maakt het moeilijk om ze in de federale begroting te verantwoorden. Wanneer de Verenigde Staten geld toezeggen aan het IMF, verplicht het zich ertoe om tot dat gespecificeerde bedrag aan de organisatie te lenen - dat wil zeggen, het verlengt een kredietlijn. Een deel van de toegezegde fondsen wordt onmiddellijk overgedragen aan het IMF, dat ze ofwel belegt in een reeks effecten of ze uitleent aan andere leden. Het IMF kan een beroep doen op de rest van de toegezegde fondsen als dat nodig is voor leningen; het geeft die fondsen terug aan de Verenigde Staten wanneer de lenende leden hun leningen terugbetalen.

In ruil voor het geld dat het aan het IMF verstrekt, krijgen de Verenigde Staten speciale trekkingsrechten (SDR's). De SDR, waarvan de waarde is gebaseerd op een mand van wijdverbreide valuta's, dient als rekeneenheid voor het IMF. De Verenigde Staten verdienen rente op hun SDR's en behouden het recht om op elk moment geld op te nemen van het IMF, dat wil zeggen om hun SDR's te verzilveren tegen de huidige SDR-wisselkoers met de dollar. Elke dollar die de Verenigde Staten aan het IMF toezeggen, behoudt dus zijn waarde in de loop van de tijd, hoewel het exacte bedrag dat zal worden teruggegeven afhangt van de omvang van de IMF-leningen, het inkomen dat het IMF verdient met zijn investeringen en leningen, hoeveel van dat inkomen als rente aan de leden wordt doorgegeven, en de wisselkoers tussen de SDR en de Amerikaanse dollar.

Sinds 2009 hebben wetten die voorzien in aanvullende toezeggingen van de VS aan het IMF bepaald dat de budgettaire effecten van die toezeggingen op reële waardebasis moeten worden geraamd, dat wil zeggen op basis van een contante waarde die een marktgebaseerde maatstaf is voor de nettokosten van de onbeperkte toezegging van aanvullende middelen aan het IMF. Het gebruik van de contante-waardemethode weerspiegelt het idee dat elke dollar die aan het IMF wordt toegezegd, het grootste deel van zijn waarde voor de Verenigde Staten behoudt en niet alleen een contante uitgave is. Maar de contante waarde van de kosten is niet nul – zoals het geval zou zijn als de verbintenis geen kosten zou hebben voor de federale overheid – omdat de rente die de Verenigde Staten op hun bijdragen ontvangen niet voldoende is om het zeer kleine risico van catastrofale verliezen die kunnen optreden als gevolg van grote of wijdverbreide wanbetalingen door IMF-leners.

Waarom zijn er kosten verbonden aan de deelname van de Verenigde Staten aan het IMF?

Wanneer de Verenigde Staten een storting doen bij het IMF, wordt de rente die het ontvangt op zijn SDR's geïndexeerd aan de beschikbare tarieven voor een mandje met schulden met een laag risico. Deposito's bij het IMF vormen echter een extra risico naast het rechtstreeks beleggen in een portefeuille van schulden met een laag risico van ontwikkelde landen, omdat een deel van de waarde van die deposito's verloren kan gaan als gevolg van financiële, economische of politieke crises die leidde tot wijdverbreide wanbetalingen onder kredietnemers van IMF-leningen. Hoewel de voorwaarden die het IMF aan zijn leningen oplegt, zijn feitelijke anciënniteit bij de terugbetaling en zijn bezit van goud en reserves de leden beschermen tegen verliezen, blijft de mogelijkheid bestaan ​​dat leden grote verliezen moeten lijden op de leningen van het IMF, hoewel de waarschijnlijkheid van dat gebeuren is erg klein.

Hoewel het IMF tot nu toe slechts verwaarloosbare verliezen heeft geleden op zijn kredietverlening, zouden de mondiale economische omstandigheden in de toekomst tot grote verliezen kunnen leiden als veel IMF-leners zouden stoppen met het terugbetalen van hun leningen. In die omstandigheden zou het IMF niet genoeg inkomsten uit zijn leningen en investeringen hebben om de leden rente te blijven betalen op hun SDR-bezit, en zouden de bedragen die naar de Verenigde Staten en andere leden vloeien worden verminderd. Elke schatting van de huidige waarde van de toezegging van de Verenigde Staten zou daarom de mogelijkheid van een dergelijke verlaging in de toekomst moeten weerspiegelen.

Hoe schat CBO de reële waarde voor de Verenigde Staten van nieuwe toezeggingen aan het IMF?

Om de kosten voor de Verenigde Staten van nieuwe toezeggingen aan het IMF te ramen, schat CBO eerst de twee componenten van die kosten: de kosten voor het IMF van de leningen die het aan zijn leden verstrekt en het effect van de reserves van het IMF.

De kosten van de leningen die het IMF aan zijn leden verstrekt, zijn gelijk aan de contante waarde van de uitbetaalde leningbedragen minus de hoofdsom en rente die op die lening is ontvangen. Het IMF berekent zijn kredietnemers een hogere rente dan het tarief dat het aan leden betaalt op hun SDR-tegoeden. Het CBO schat echter dat in een crisis waarin een groot aantal kredietnemers in gebreke blijft, het IMF een aanzienlijk bedrag van de geplande hoofdsom- en rentebetalingen niet zou ontvangen, wat betekent dat de kredietverlening door het IMF kleine nettokosten met zich meebrengt.

Een deel van de verliezen op de leningen van het IMF zou worden opgevangen door de reserves van de organisatie, wat de kosten voor de Verenigde Staten van haar nieuwe verplichtingen aan het IMF zou verminderen. Het IMF voegt bedragen toe die ongeveer gelijk zijn aan het inkomen dat het verdient met zijn leningen aan zijn toch al grote reserves, die het kan gebruiken om verliezen te verzachten voordat ze worden doorberekend aan zijn leden. CBO schat dat die reserves een aanzienlijk deel van de verliezen die zich in de toekomst zouden kunnen voordoen, kunnen opvangen.

Om zijn prognoses te maken van die twee componenten van de kosten van de deelname van de Verenigde Staten aan het IMF, gebruikt CBO een probabilistisch model om veranderingen in de financiële activa en passiva van het IMF te simuleren – inclusief in- en uitstroom van investeringen, leningen aan leden, quota, kredietlijnen en bedrijfskosten - onder een reeks resultaten voor leningen die door het IMF aan lidstaten zijn verstrekt. De gesimuleerde jaarlijkse kasstromen van en naar de Amerikaanse overheid worden uitgedrukt als een contante waarde met behulp van op de markt gebaseerde disconteringsvoeten.

Waarom gebruikt CBO een marktgebaseerde schatting van de kosten?

Het gebruik van de reële-waardemethode om de kosten van de toezegging van de Verenigde Staten aan het IMF te ramen, werd vastgesteld na overleg met de begrotingscommissies van het Huis en de Senaat en was de methode die in de wet was vastgelegd toen de laatste keer dat wetgeving van invloed was op het IMF. CBO heeft geconcludeerd dat het die benadering zou blijven gebruiken bij het analyseren van toekomstige wetgeving die Amerikaanse financiering voor het IMF verschafte.

Omdat CBO marktgebaseerde disconteringsvoeten gebruikt om de contante waarde van toezeggingen aan het IMF te berekenen, omvatten haar schattingen de kosten van het marktrisico dat inherent is aan de kredietverleningsactiviteiten van het IMF. Marktrisico – het risico dat blijft bestaan ​​nadat een portefeuille zo veel mogelijk is gediversifieerd – ontstaat omdat de meeste beleggingen relatief slecht presteren wanneer de economie zwak is en relatief goed wanneer de economie sterk is. Het in rekening brengen van de kosten van marktrisico verklaart dus dat de door het IMF geleden verliezen meestal het grootst zullen zijn in die gevallen waarin de wereldeconomie het zwakst is. Wanneer de Amerikaanse overheid marktrisico op zich neemt, wordt dat risico effectief afgewenteld op burgers die, als belastingbetalers en begunstigden van overheidsprogramma's, de gevolgen dragen van de financiële verliezen van de overheid. Particulieren hebben de neiging om hun inkomen hoger te waarderen wanneer de economie zwak is dan wanneer het sterk is, dus het dragen van marktrisico's in verband met overheidsprogramma's is kostbaar voor hen.

CBO houdt rekening met het marktrisico dat is verbonden aan IMF-verplichtingen door iets hogere disconteringsvoeten te gebruiken om de contante waardeberekeningen te maken dan de marktrentevoeten op de korf van schuld met een laag risico. Het gebruik van hogere disconteringsvoeten voor de kasstromen van het IMF weerspiegelt het feit dat die stromen meer marktrisico met zich meebrengen dan fondsen die zijn belegd in een mandje van staatsschulden met een laag risico. CBO bepaalt die disconteringsvoet op basis van de marktrendementen van staatsobligaties met risico's die vergelijkbaar zijn met die van leningen die door het IMF zouden worden verstrekt. Zonder die aanpassing van de disconteringsvoet zou elke extra dollar die de Verenigde Staten aan het IMF hebben toegezegd, volgens schattingen van het CBO, budgettaire kosten hebben van ongeveer 0.5 cent per toegezegde dollar in plaats van 2 cent.

Sommige analisten hebben hun bezorgdheid geuit over het gebruik van de reële-waardebenadering bij federale budgettering. Een punt van kritiek is dat het aanpassen van sommige programma's voor marktrisico, maar niet voor andere, de vergelijking tussen programma's moeilijk kan maken. Een ander punt van zorg is dat veranderingen in de kosten van marktrisico in de loop van de tijd schattingen volatieler maken. Ten slotte merken sommige critici van reële-waarderamingen op dat dergelijke ramingen complexer zijn dan andere en dat ze daarom moeilijker te communiceren zijn met beleidsmakers en het grote publiek.

Voorstanders van de fair-value-benadering zijn tegen dat beslissingen over de besteding van het geld van het publiek rekening moeten houden met de manier waarop het publiek financiële risico's beoordeelt, zoals uitgedrukt door onpartijdige marktprijzen. Ze merken ook op dat zorgen over volatiliteit en complexiteit kunnen worden verzacht door gebruik te maken van goed ontwikkelde boekhoudpraktijken.

Hoe onzeker is de schatting van CBO?

Hoewel het risico van de kredietverlening door het IMF er sterk op wijst dat de deelname van de Verenigde Staten aan het IMF enige budgettaire kosten met zich meebrengt, bestaat er veel onzekerheid over de omvang van die kosten. Geen enkel op de markt gebaseerd financieel instrument heeft exact dezelfde risico's die inherent zijn aan IMF-leningen, dus er zijn geen vergelijkbare gegevens waaruit de kosten van de toezeggingen van leden aan het IMF kunnen worden afgeleid. Er is ook geen duidelijk historisch precedent voor een gebeurtenis die verliezen voor het IMF zou veroorzaken die zo belangrijk waren dat ze zouden worden doorgegeven aan de Verenigde Staten; de parameters van dergelijke verliezen worden dus met een grote mate van onzekerheid geschat.

Die parameters omvatten de frequentie, omvang en duur van crises die extreem genoeg zijn om een ​​grote toename van de kredietverlening door het IMF teweeg te brengen en ervoor te zorgen dat een aanzienlijk aantal kredietnemers in gebreke blijft op deze leningen. Bovendien zijn de voorwaarden van die leningen (bijvoorbeeld de rente die door kredietnemers wordt betaald) en de reserves van het IMF van invloed op de waarde van de toezegging van de Verenigde Staten. Ten slotte kunnen de acties van leden en andere entiteiten van invloed zijn op de financiën van het IMF en daarmee op de waarde van de inzet van de Verenigde Staten voor de organisatie: sommige acties, zoals het opzetten van programma's om lenende leden te helpen hun IMF-leningen terug te betalen, kunnen de financiële positie, maar andere, zoals het aanvechten van de prioriteit van de vorderingen van het IMF boven die van andere schuldhouders, zouden het kunnen schaden. CBO is van plan om bij haar schatting van de kosten van de deelname van de Verenigde Staten de centrale schatting weer te geven van de reeks onzekere uitkomsten voor elk van deze factoren.

Welke andere effecten heeft deelname aan het IMF op de federale begroting?

De deelname van de Verenigde Staten aan het IMF heeft potentiële budgettaire effecten die verder gaan dan die welke in de schattingen van de reële waarde van het CBO zijn opgenomen. Die effecten omvatten winsten en verliezen die toe te schrijven zijn aan schommelingen in rentevoeten en wisselkoersen, de potentiële waarde voor de Verenigde Staten van de goud- en andere reserves van het IMF, en de indirecte effecten op de begroting van de rol van het IMF bij het stabiliseren van de wereldeconomie.

Gegevens en aanvullende informatie – Gegevens Onderliggende Cijfers