Propriété de l'État dans les anciens États socialistes d'Europe : le programme de réforme inachevé

du Fonds monétaire international

- ce message rédigé par Poul Thomsen

À l'approche du 30e anniversaire de la chute du mur de Berlin, les anciens pays socialistes d'Europe centrale, orientale et du Sud-Est (CESEE) ont fait d'énormes progrès pour devenir des économies de marché à part entière et augmenter les niveaux de revenus.

La privatisation à grande échelle dans les années 1990 a été un élément clé de cette transition mais a produit des résultats mitigés. Dans certains cas, la privatisation a généré une large propriété et une saine concurrence, tandis que dans d'autres pays, la privatisation n'a pas progressé jusqu'à présent ou a conduit au remplacement des monopoles publics par des monopoles privés. Cette expérience a mis en évidence l'importance d'un environnement institutionnel et concurrentiel fort, y compris une meilleure gouvernance des entités tant publiques que privées.

Les entreprises publiques sous-performent systématiquement par rapport à leurs homologues du secteur privé dans presque tous les pays.

Bien que le rôle de l'État dans l'économie ait considérablement diminué dans la région, la propriété de l'État reste importante dans de nombreux pays et secteurs. Dans le contexte du ralentissement de la croissance et de la convergence depuis la crise financière mondiale, on s'intéresse désormais de plus en plus à la question de savoir si un rôle accru des entreprises publiques et des banques (SOE et SOB) pourrait être une source importante de croissance, ou si elles imposeraient simplement un frein supplémentaire à l'économie.

Évaluation de la propriété de l'État

Dans ce contexte, dans un nouvelle étude, préparé en collaboration avec la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, le FMI examine l'empreinte actuelle des entreprises d'État et des banques d'État dans la région, leurs performances et les politiques qui pourraient être menées pour améliorer leur gestion et leur efficacité . Pour répondre à ces questions, notre article s'appuie sur des enquêtes originales, des bases de données au niveau des entreprises et des banques et des études de cas.

Les entreprises d'État représentent désormais entre 2 et 15 % de l'emploi total dans les pays CESEE, à l'exception de la Biélorussie où elles représentent encore un tiers de l'économie. Ils sont particulièrement répandus dans des secteurs tels que les mines, l'énergie et les transports. Dans le secteur financier, la variation est encore plus grande : dans plus de la moitié des pays, les banques commerciales d'État sont petites ou inexistantes, tandis que dans d'autres comme la Russie, elles sont importantes voire dominantes.

Sous-performance systématique

Notre analyse révèle que les entreprises publiques sous-performent systématiquement par rapport à leurs homologues du secteur privé dans presque tous les pays. Ils ont tendance à accumuler de la main-d'œuvre, à payer plus généreusement et à générer moins de revenus par employé que leurs homologues du secteur privé.

Sans surprise, ils s'avèrent moins productifs et moins rentables. Des gains de production potentiellement importants seraient réalisés si la productivité des entreprises publiques pouvait être portée au niveau du secteur privé. Une image similaire apparaît pour les banques publiques, qui dans la plupart des pays prennent des décisions de prêt moins judicieuses que leurs homologues privées et ont une rentabilité inférieure, souvent associée à des parts plus élevées de prêts à problèmes.

Alors que notre enquête révèle que certaines entités publiques ont un double mandat commercial et non commercial, l'analyse trouve peu de preuves que les inefficacités résultant de la propriété de l'État peuvent être justifiées par des objectifs non économiques. L'étude met cependant en évidence des lacunes importantes dans la gouvernance et la surveillance des entreprises d'État, bien qu'avec des variations importantes d'un pays à l'autre.

Conclusions politiques

L'étude fait ressortir certaines conclusions politiques importantes.

Premièrement, les pays devraient jeter un regard neuf sur la justification de la propriété publique actuelle, en tenant compte des coûts, des avantages et des risques de la propriété publique, de la question de savoir si les entreprises publiques ont des objectifs clairement définis et s'il existe des moyens plus efficaces d'atteindre objectifs de politique non commerciale. Les pays peuvent utiliser une approche de triage pour identifier les entités étatiques viables, celles qui sont viables mais ont besoin d'une restructuration et les entreprises non viables. La privatisation (ou la faillite) sera parfois des choix appropriés mais ne sont pas des options réalistes dans certains cas.

Deuxièmement, il est essentiel de combler les lacunes de la gouvernance. De nombreux pays doivent renforcer leur politique de propriété publique, y compris la gestion centralisée et dépolitisée des participations de l'État, la sélection de membres compétents de la direction et du conseil de surveillance, et la mise en place de cadres juridiques et réglementaires de soutien. Les entités publiques devraient être soumises à des évaluations périodiques de leurs performances et de leur responsabilité par rapport à des objectifs clairement définis et par rapport à des comparateurs du secteur privé. Et bien que l'amélioration de la gouvernance soit primordiale, des choix difficiles tels que la suppression d'emplois ou la cession d'actifs non essentiels devront souvent faire partie de la solution.

La diversité des expériences dans la région suggère que les pays peuvent apprendre beaucoup les uns des autres sur la façon de mieux hiérarchiser et gérer les entreprises publiques et les SOB. Une initiative de coordination régionale pourrait être un bon moyen de soutenir ces efforts. À une époque où les politiques favorisant la croissance peuvent être difficiles à identifier, l'amélioration des performances des entités publiques existantes, ou la sortie en faveur du secteur privé, le cas échéant, pourrait apporter un soutien indispensable à l'économie.

Source

https://blogs.imf.org/2019/06/18/state-ownership-in-europes-former-socialist-states-the-unfinished-reform-agenda/

Avis de non-responsabilité

Les opinions exprimées sont celles des auteurs et ne représentent pas nécessairement celles du FMI et de son Conseil d'administration.