Des allocations de chômage plus longues signifient souvent des périodes de chômage plus longues, et ce n'est pas toujours une mauvaise chose

by Tim Sablik – Banque fédérale de réserve de Richmond

Alors que le chômage a augmenté pendant la récession de 2007-2009, les personnes qui ont perdu leur emploi se sont tournées vers l'assurance-chômage (AC) pour obtenir de l'aide. En temps normal, les États offrent jusqu'à 26 semaines de prestations d'assurance-chômage financées par une taxe sur les employeurs. En moyenne, ces prestations remplacent environ la moitié du salaire hebdomadaire précédent d'un travailleur. Depuis les années 1970, les États et le gouvernement fédéral partagent également le coût de l'octroi de 13 ou 20 semaines supplémentaires de prestations aux États où le taux de chômage est exceptionnellement élevé.

Au cours de la dernière récession, le gouvernement fédéral a pris en charge 100 % du coût de ces prestations d'urgence. Le Congrès a également adopté une série d'extensions supplémentaires basées sur les taux de chômage de chaque État. Les programmes combinés signifiaient que les chômeurs dans de nombreux États pourraient recevoir un nombre sans précédent de 99 semaines de prestations d'assurance-chômage entre 2009 et 2012 (voir le graphique).

Les partisans des prolongations de l'assurance-chômage soutiennent qu'elles offrent une aide précieuse aux personnes qui luttent pour trouver du travail dans un marché du travail affaibli. Cela permet aux chômeurs de maintenir leur consommation, disent les partisans, ce qui contribue également à stimuler l'économie. Mais les critiques des grandes extensions soutiennent que l'assurance-chômage dissuade de chercher du travail jusqu'à l'expiration des prestations, prolongeant ainsi les périodes de chômage.

Les prestations d'urgence ont expiré le 28 décembre 2013, ramenant la durée maximale des prestations à 26 semaines dans la plupart des États. (La Caroline du Nord a coupé ses prestations six mois plus tôt ; voir «Risque moral et risque de mesure.”) Les législateurs favorables à l'expiration affirment que les conditions du marché du travail se sont améliorées cinq ans après la fin officielle de la récession et que la suppression des prestations d'urgence améliorera encore les conditions en incitant davantage de demandeurs d'emploi à trouver du travail. Ils soulignent la baisse du chômage de 6.7% à 6.1% au cours des sept mois écoulés depuis l'expiration du programme comme preuve de cette amélioration. Mais d'autres au Congrès veulent rétablir les prestations d'urgence, arguant que les conditions du marché du travail sont toujours faibles et que la baisse du taux de chômage reflète les demandeurs d'emploi abandonnant plutôt que de trouver du travail ; les demandeurs d'emploi ont encore besoin d'une aide supplémentaire, disent-ils.

La plupart des économistes conviennent que les prolongations de l'assurance-chômage contribuent à des périodes de chômage plus longues, mais l'ampleur et l'importance de cet effet sont débattues. Les preuves empiriques de la Grande Récession suggèrent que les prestations d'assurance-chômage prolongées ont eu un faible impact sur la durée du chômage, mais il y a aussi d'autres facteurs à considérer lors de l'évaluation du programme.

Assurances et incitatifs

Chercher un emploi alors qu'on est au chômage coûte cher. Sans accès à un revenu, les chercheurs d'emploi doivent compter sur l'épargne accumulée ou emprunter pour couvrir leurs dépenses pendant qu'ils trouvent un nouvel emploi. Des recherches ont montré que le ménage moyen aux États-Unis n'a pas assez d'économies pour survivre au chômage prolongé. Cela signifie que les travailleurs licenciés pourraient être contraints de réduire considérablement leur consommation, d'augmenter leur dette ou d'accepter le premier emploi pour lequel ils se qualifient, même s'ils sont surqualifiés. Ce dernier est inefficace, entraînant une perte de productivité. Les prestations d'assurance-chômage atténuent ces contraintes, permettant aux bénéficiaires de chercher plus longtemps et de trouver un emploi de remplacement mieux adapté. Les économistes du travail appellent cela « l'effet de liquidité », et dans la mesure où il entraîne les périodes de chômage plus longues associées à l'assurance-chômage, ce n'est pas une mauvaise chose.

« Si ce que nous voyons n'est que l'effet de liquidité, cela signifie que nous avons aidé les demandeurs d'emploi à mieux optimiser leur propre bien-être et le bien-être de la société », déclare Jesse Rothstein, économiste à l'Université de Californie, Berkeley et à la Brookings Institution.

Comme tous les programmes d'assurance, cependant, l'assurance-chômage court le risque d'encourager la chose contre laquelle elle assure : le chômage. Étant donné que l'assurance-chômage protège les bénéficiaires d'une partie de leurs pertes de salaire, ils peuvent être moins incités à chercher un emploi de remplacement jusqu'à l'expiration de ces prestations. Selon cette interprétation du « risque moral », l'assurance-chômage prolonge la durée des périodes de chômage non pas parce que les bénéficiaires bénéficient de contraintes de liquidités réduites pour trouver un meilleur emploi, mais parce qu'ils « traitent le système » avant de commencer sérieusement leur recherche d'emploi.

Comment les économistes distinguent-ils ces deux effets ? Une façon consiste à sonder comment les bénéficiaires de l'assurance-chômage passent réellement leur temps. Dans un 2010 Journal de l'économie publiquearticle, l'économiste de l'Université de Princeton Alan Krueger et l'économiste de l'Université de Columbia Andreas Mueller ont examiné les données de l'American Time Use Survey, qui demande aux participants de tenir un journal de la façon dont ils passent leur temps chaque jour. Krueger et Mueller ont constaté que les bénéficiaires d'assurance-chômage augmentaient considérablement leurs efforts de recherche d'emploi à mesure que leurs prestations approchaient de l'expiration, tandis que les demandeurs d'emploi qui n'étaient pas éligibles aux prestations d'assurance-chômage ne présentaient pas un tel pic.

Bien que de telles preuves indiquent un aléa moral, il existe également des preuves qui soutiennent l'effet de liquidité en tant que facteur déterminant de la durée du chômage prolongée. Les économistes ont comparé l'assurance-chômage aux programmes de chômage qui ne souffrent pas de risque d'aléa moral, tels que les indemnités de licenciement forfaitaires. Étant donné que les indemnités de départ fournissent des liquidités d'avance, les bénéficiaires ne sont pas incités à prolonger leur durée de chômage. Dans un 2007 Quarterly Journal of Economics article, David Card de l'Université de Californie à Berkeley, Raj Chetty de l'Université de Harvard et Andrea Weber de l'Université de Mannheim ont découvert que l'assurance-chômage et les indemnités de départ en Autriche prolongeaient la durée du chômage d'un montant similaire. Cela suggère que la plupart des bénéficiaires de l'assurance-chômage ne sont pas motivés à abuser du système.

« À partir de ces preuves, on peut conclure qu'il est généralement avantageux de fournir une assurance-chômage relativement généreuse », explique Mueller.

Cependant, il est possible que des effets différents dominent selon les conditions économiques. Pendant les récessions, lorsque le marché du travail est faible, les prestataires d'assurance-chômage peuvent ne pas avoir la possibilité de choisir parmi les offres d'emploi, et l'effet de l'aléa moral peut donc être beaucoup moins prononcé. Dans un article de 2011, Johannes Schmieder de l'Université de Boston, Till von Wachter de l'Université de Californie à Los Angeles et Stefan Bender de l'Institute for Employment Research ont examiné les données de l'Allemagne sur une période de 20 ans pour voir si les effets de l'assurance-chômage varié tout au long du cycle économique. Ils ont trouvé très peu de différence dans l'effet de l'assurance-chômage sur la durée du chômage tout au long du cycle, bien que les effets dissuasifs aient été légèrement plus faibles pendant les ralentissements.

Mais même si les effets de l'assurance-chômage sur la durée du chômage étaient entièrement attribuables à l'aléa moral, l'effet global pourrait ne pas être très important. Rothstein a examiné les données de la Grande Récession et a constaté que les extensions d'assurance-chômage ont augmenté le taux de chômage d'au plus un demi-point de pourcentage au début de 2011. Plusieurs autres études ont trouvé des effets similaires ou plus petits.

"Même si rien de ce que nous observons n'est motivé par l'effet de liquidité, l'aléa moral est toujours beaucoup plus petit que ce que nous pensions auparavant", explique Rothstein.

Effets macroéconomiques et à long terme

Les partisans de l'augmentation des prestations d'assurance-chômage pendant les ralentissements économiques soutiennent également que cela aide l'économie en général, et pas seulement les bénéficiaires individuels. Dans la mesure où les bénéficiaires sont limités en liquidités, l'augmentation des prestations leur permet de lisser la consommation. En plus d'améliorer la situation des bénéficiaires, les partisans soutiennent que cela élève les niveaux de consommation pour l'économie globale. Dans une étude clé de 1994, l'économiste du MIT Jonathan Gruber a constaté que les prestations d'assurance-chômage aidaient les bénéficiaires aux États-Unis à maintenir une consommation proche de leur niveau d'avant le chômage. Sans ces avantages, la consommation des bénéficiaires aurait diminué de 22 %, soit trois fois plus qu'elle ne l'a fait.

Mais tout comme l'assurance-chômage affecte les incitations individuelles, elle peut également influencer les incitations des employeurs à créer des emplois, ce qui peut avoir un effet négatif sur l'économie en général. L'assurance-chômage allège les contraintes de liquidités des demandeurs d'emploi et leur permet d'avoir une plus grande capacité à résister à des emplois mieux rémunérés. Toutes choses égales par ailleurs, cela augmente le seuil de salaire moyen qui persuaderait un travailleur d'accepter un emploi. Étant donné que le profit marginal de l'embauche est réduit, les employeurs peuvent afficher moins de postes vacants.

Mueller dit que les effets macro comme ceux-ci sont très difficiles à évaluer empiriquement, mais il est important de les garder à l'esprit lors de la détermination de combien - et pendant combien de temps - étendre les prestations d'assurance-chômage. « Les effets dissuasifs de l'assurance-chômage ne sont pas si importants », dit-il. «Mais il est important de réduire les prestations à un moment donné en raison de la possibilité que le fait de fournir des prestations élevées pendant très longtemps modifie les normes culturelles de sorte que les gens commencent à se fier davantage au programme. Si cela devait se produire, les effets dissuasifs pourraient devenir plus importants que ce que nous mesurons actuellement. »

En effet, il existe des preuves que le maintien des prestations élargies en place pendant trop longtemps peut modifier le comportement des demandeurs d'emploi au fil du temps. Thomas Lemieux de l'Université de la Colombie-Britannique et W. Bentley MacLeod de l'Université de Californie du Sud, à Los Angeles, ont étudié les effets d'une expansion majeure de la générosité de l'assurance-chômage mise en œuvre au Canada en 1971. Le gouvernement canadien a réduit la durée des travaux antérieurs requis pour admissible au programme de 30 semaines sur une période de deux ans à huit semaines sur une seule année, et cela a considérablement augmenté la durée et la générosité des prestations. Lemieux et MacLeod ont émis l'hypothèse que les travailleurs prendraient progressivement conscience des avantages plus généreux au fur et à mesure qu'ils seraient exposés au programme par le biais du chômage involontaire, ce qui, avec le temps, modifierait leurs incitations à fournir de la main-d'œuvre. De 1972 à 1992, le chômage et l'utilisation de l'assurance-chômage ont eu une tendance à la hausse, et les auteurs ont trouvé des preuves que les nouveaux prestataires d'assurance-chômage étaient plus susceptibles d'utiliser à nouveau le système tout au long de leur vie.

Évaluation de l'interface utilisateur

Déterminer l'opportunité de l'assurance-chômage en tant que programme d'assurance sociale implique un certain nombre de considérations. Comme pour tout programme d'assurance, la possibilité d'abus est réelle. Mais de nombreux économistes du travail soutiennent que l'assurance-chômage fait un travail raisonnable pour minimiser l'aléa moral.

«Pour être admissible à l'assurance-chômage, vous devez avoir des antécédents professionnels établis», explique Robert Valletta, économiste du travail de la Fed de San Francisco. Dans la plupart des États, l'admissibilité à l'assurance-chômage est déterminée en fonction de l'emploi et des salaires au cours d'une période de 12 mois précédant le chômage. "Donc, ce sont des gens venant d'une carrière qui essaient juste de rester à flot pendant une période difficile de dislocation."

La Valette et Rothstein soutiennent également que l'assurance-chômage remplit une fonction de bien-être unique. Dans un document de travail de 2014, ils ont cherché à savoir si les ménages sont en mesure de compléter leurs revenus de l'assurance-chômage en utilisant d'autres programmes de filet de sécurité une fois leur admissibilité aux prestations d'assurance-chômage expirée. Ils ont constaté qu'au cours des récessions de 2001 et de 2007-2009, une fois les prestations d'assurance-chômage épuisées, les revenus familiaux ont considérablement diminué et la part des familles vivant sous le seuil de pauvreté a presque doublé.

En fin de compte, l'évaluation de l'interface utilisateur peut dépendre de la façon dont on considère son objectif. Si l'assurance-chômage est davantage perçue comme un programme d'assurance sociale conçu pour empêcher les familles de la classe moyenne de sortir de la pauvreté, elle semble alors être en grande partie un succès. En tant que programme de stabilisation économique, les preuves sont mitigées, en particulier lorsque l'on considère les coûts potentiels à long terme de l'extension des avantages pendant de longues périodes. Il n'est pas clair non plus que l'assurance-chômage soit le meilleur programme pour faire face à chaque période de chômage. En fin de compte, les sociétés doivent peser les effets négatifs de l'assurance-chômage par rapport aux avantages lorsqu'elles envisagent de modifier le programme.

La source: http://www.richmondfed.org/publications/research/econ_focus/2014/q2/feature2.cfm

Lectures

Bradbury, Catherine. "Transitions sur le marché du travail et disponibilité de l'assurance-chômage. " Document de travail n° 14-2 de la Federal Reserve Bank of Boston, 9 juillet 2014.

Card, David, Raj Chetty et Andrea Weber. « Modèles monétaires et modèles concurrents de comportement intertemporel : nouvelles preuves du marché du travail ». Journal trimestriel d'économie, Novembre 2007, vol. 122, non. 4, pages 1511-1560.

Fujita, Shigeru. "Effets économiques de la prestation d'assurance-chômage. " Banque de réserve fédérale de Philadelphie Rapport d'activité, Quatrième trimestre 2010.

Gruber, Jonathan. « Les prestations de lissage de la consommation de l'assurance-chômage ». Document de travail du National Bureau of Economic Research n° 4750, mai 1994.

Krueger, Alan B. et Andreas Mueller. « Recherche d'emploi et assurance-chômage : nouvelles preuves tirées des données sur l'emploi du temps ». Journal de l'économie publique, vol. 94, non. 3-4, avril 2010, p. 298-307. (Version papier de travail disponible en ligne.)

Lemieux, Thomas et W. Bentley MacLeod. « L'hystérésis du côté de l'offre : le cas du système canadien d'assurance-chômage. » Journal de l'économie publique, octobre 2000, vol. 78, non. 1-2, p. 139-170.

Rothstein, Jesse. "Assurance-chômage et recherche d'emploi dans la grande récession. » Documents de Brookings sur l'activité économique, Automne 2011.

Rothstein, Jesse et Robert G. La Valette. "Grattage par : revenu et participation au programme après la perte des prestations de chômage prolongées. " Document de travail de la Banque fédérale de réserve de San Francisco n° 2014-06, février 2014.

Schmieder, Johannes F., Till von Wachter et Stefan Bender. « Les effets de l'assurance-chômage prolongée sur le cycle économique : données à partir d'estimations de la discontinuité de la régression sur 20 ans. » Quarterly Journal of Economics, vol. 127, non. 2, avril 2012, p. 701-752. (Version papier de travaildisponible en ligne.)

Stone, Chad et William Chen. "Introduction à l'assurance-chômage. " Rapport du Centre sur les priorités budgétaires et politiques, 30 juillet 2014.

Whittaker, Julie M. et Katelin P. Isaacs. "Assurance-chômage : programmes et prestations. " Rapport du service de recherche du Congrès, 12 février 2014.