Politique procyclique des marchés émergents : nouvelles données probantes

par Otaviano Canuto, Francisco Carneiro, Leonardo Garrido, Voxeu.org

Apparu initialement at Voxeu.org 01 Juillet 2015

Les pays industrialisés et les pays en développement ont des stratégies fiscales différentes pour faire face au cycle économique. Mais les stratégies des pays sont-elles différentes selon qu'ils sont industrialisés ? Cette colonne présente de nouvelles preuves suggérant que le tableau est complexe. Les politiques budgétaires procycliques restent la norme dans la plupart des pays en développement non industrialisés, mais certains pays en développement clés ont récemment adopté une position anticyclique en raison du renforcement des institutions.

D'un point de vue théorique, les politiques budgétaires procycliques restent un casse-tête. Dans les modèles néoclassiques, l'orientation optimale de la politique budgétaire est soit acyclique (Barro 1979) soit contracyclique (Baxter et King 1993). Dans les modèles keynésiens, en revanche, avec la présence de prix ou de salaires rigides, l'orientation optimale de la politique budgétaire est contracyclique (Christiano et al. 2011, Nakata 2013). Et du point de vue de la gestion des risques, une politique budgétaire contracyclique peut être utile pour au moins trois raisons impérieuses (voir Banque mondiale 2014) :

Premièrement, en s'appuyant contre le vent, les gouvernements peuvent continuer à fournir des biens et des services et à maintenir l'investissement public même en cas de baisse des recettes publiques ;
Deuxièmement, en période de récession, une politique budgétaire contracyclique peut aider les gouvernements à accroître l'aide et l'assurance sociales pour un grand nombre de citoyens touchés par des conditions macroéconomiques plus défavorables ;
Troisièmement – ​​comme nous l'avons vu lors de la crise financière mondiale de 2008-09 – une politique budgétaire contracyclique peut aider les pays à stimuler l'économie et à mieux faire face aux effets d'une récession prolongée. Il a été avancé qu'au cours des 6 dernières années, la sous-utilisation des politiques budgétaires contracycliques dans les économies avancées en proie à la crise était en partie responsable de la lenteur de leur reprise post-crise (Canuto 2014).

Les politiques budgétaires sont-elles majoritairement procycliques dans les pays en développement ?

Un nombre important d'auteurs ont documenté le comportement plus procyclique de la politique budgétaire dans les pays en développement. Les pays industrialisés, à leur tour, ont tendance à se comporter en grande partie de manière contracyclique ou, au pire, acyclique – à l'exception de l'adoption précoce plus récente de l'ajustement budgétaire dans certains pays. Une idée avancée par Kaminsky et al. (2004) était que pour les pays en développement (en particulier les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure), les politiques macroéconomiques et surtout la politique budgétaire ont tendance à renforcer le cycle économique (syndrome du « quand il pleut »).

Gavin et Perotti (1997) ont d'abord trouvé des preuves du modèle procyclique de la politique budgétaire dans les pays en développement, qui ont montré que l'Amérique latine était beaucoup plus expansionniste dans les bons moments et réductrice dans les mauvais moments. Talvi et Vegh (2000) ont ensuite montré qu'un tel comportement était loin d'être une marque de fabrique de la seule Amérique latine, car de nombreux autres pays en développement à travers le monde ont adopté une politique budgétaire procyclique. Il existe un certain nombre d'explications différentes pour expliquer pourquoi les pays en développement ont tendance à se comporter de cette manière vis-à-vis des économies industrialisées. Certaines des raisons les plus couramment trouvées dans la littérature incluent les contraintes de crédit auxquelles sont confrontés les pays en développement, qui les empêcheraient de lever des fonds sur les marchés financiers internationaux en période difficile et les obligeraient à adopter une politique budgétaire restrictive en période de ralentissement (Gavin et Perotti 1997) . Des considérations d'économie politique semblent également jouer un rôle, car les bons moments pourraient encourager la prodigalité budgétaire (Tornell et Lane 1999, Alesina et Tabellini 2005).

En revanche, Frankel et al. (2013) ont suggéré un récent changement de modèle, de nombreuses économies de marché émergentes « sortant » de la politique budgétaire procyclique. En utilisant une approximation de la cyclicité budgétaire basée sur une série chronologique de dépenses publiques réelles lissées par le filtre de Hodrick-Prescott, les auteurs ont pu classer les pays en fonction de leur « capacité à sortir » de la procyclicité budgétaire. Un coefficient de corrélation négatif (positif) entre la composante cyclique des dépenses publiques et le PIB indique une politique budgétaire contracyclique (procyclique). Les pays avec des coefficients négatifs dans deux périodes ultérieures (1960-1999 contre 2000-2009) ont été classés comme diplômés établis, par exemple, par opposition aux pays avec des coefficients positifs dans les deux sous-périodes qui ont été classés comme « encore à l'école ».

Quand il pleut sur les marchés émergents, est-ce qu'il pleut vraiment ?

Deux d'entre nous (Carneiro et Garrido 2015) ont récemment réexaminé cette question empirique.1 Deux hypothèses implicites sont formulées quant aux raisons pour lesquelles les pays changent leur orientation budgétaire :

• Premièrement, les pays considèrent généralement les changements comme non aléatoires ;

C'est-à-dire que les changements sont principalement associés à des changements de politique au sein d'administrations données - qui peuvent ou non être motivés par des considérations politiques (car les administrations en place ont tendance à dépenser plus avant les élections) - ou entre les administrations après les élections (c'est-à-dire que les changements de politique sont influencés par des des principes).

• Deuxièmement, les pays partent du principe que les changements sont généralement induits ou motivés par les tendances observées de l'activité économique et non l'inverse (par exemple, Kaminsky et al. 2004).

Cette hypothèse n'est pas sans controverse. Par exemple, Rigobon (2004) soutient que les chocs de politique budgétaire influent sur la production et non l'inverse, tandis qu'Ilzetzki et Vegh (2008) constatent que la causalité va dans les deux sens.

En gardant ces hypothèses à l'esprit, l'étude a recalculé les coefficients de corrélation pour le proxy de la cyclicité budgétaire pour la période 1990-2011 en différenciant ce qui se passe dans la politique budgétaire à différentes parties du cycle économique. Il se peut que l'orientation budgétaire moyenne d'un pays au cours d'une période donnée diffère pendant les années d'expansion par rapport à celle adoptée pendant les années de ralentissement de l'activité économique. Les pays qui sont, en moyenne, procycliques en période d'expansion et de ralentissement, auraient tendance à exacerber leur cycle économique. Ceux qui sont contracycliques à la fois en période d'expansion et de ralentissement ont une politique budgétaire qui contribue à stabiliser le cycle.

Mais les pays ne sont pas toujours procycliques ou contracycliques. Chaque fois qu'un pays affiche une orientation budgétaire contracyclique moyenne en période de boom et procyclique en période de ralentissement, toutes choses égales par ailleurs, il améliorera probablement son profil de viabilité budgétaire à moyen et long terme. Un pays procyclique en période de boom et contracyclique en période de ralentissement, toutes choses égales par ailleurs, détériorerait son profil de viabilité budgétaire.

La figure 1 représente la valeur du proxy de l'orientation budgétaire en période d'expansion (lorsque la composante cyclique du PIB réel est positive) par rapport à celle enregistrée en période de ralentissement. Les pays à revenu élevé sont ceux en rouge tandis que les économies en développement sont en bleu.2 Nous identifions quatre groupes de pays et les divisons en quatre quadrants :

• Quadrant supérieur droit – ceux qui présentent des politiques budgétaires procycliques à la fois en période d'expansion et de ralentissement ;

Toutes choses égales par ailleurs, une telle position contribue à exacerber la volatilité de la production. Sans surprise, nous trouvons de nombreuses économies riches en ressources dans cette catégorie. En outre, de nombreux pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure figurent dans ce groupe.

• Quadrant supérieur gauche – ceux qui présentent des politiques budgétaires contracycliques en période de boom et des politiques budgétaires procycliques en période de ralentissement ;

Toutes choses égales par ailleurs, un tel comportement budgétaire améliore le profil de viabilité budgétaire d'un pays.

• Quadrant inférieur gauche – ceux qui présentent des politiques budgétaires contracycliques à la fois en période d'expansion et de ralentissement ;

Toutes choses égales par ailleurs, une telle position contribue à stabiliser la production autour de sa tendance à long terme. Comme on pouvait s'y attendre, la plupart des pays à revenu élevé entrent dans cette catégorie.

• Quadrant inférieur droit – ceux qui présentent des politiques budgétaires procycliques en période de boom et des politiques budgétaires contracycliques en période de ralentissement. Toutes choses étant égales par ailleurs, un tel comportement détériore le profil de viabilité budgétaire d'un pays.

Une simple inspection visuelle de la figure 1 semble apporter un soutien partiel au phénomène «quand-il-pleut-il-pleut». La plupart des pays dans les quadrants supérieur et inférieur droit du graphique sont des économies en développement (en bleu) et, surtout, des pays à revenu intermédiaire supérieur. Contrairement à cela, la plupart des pays à revenu élevé apparaissent dans les quadrants supérieur et inférieur gauche avec des positions budgétaires qui contribuent largement à la viabilité budgétaire à long terme. Cependant, cela confirme également des conclusions antérieures de la littérature montrant qu'un certain nombre de pays en développement sont passés à la procyclicité de la politique budgétaire (voir Frankel et al. 2013).

Figure 1. Cyclicité budgétaire dans les périodes d'expansion et de ralentissement (1990-2011)

Source: Carneiro et Garrido (2015).

Le bon, le mauvais et le laid

Certains des résultats de la figure 1 peuvent sembler contre-intuitifs, mais ils révèlent en réalité le bon, le mauvais et le truand.

Par exemple, on peut être surpris de voir le Chili, un pays qui a acquis une réputation de prudence budgétaire et de bonne gestion macro globale, dans le quatrième quadrant. Il s'avère que le Chili est, en moyenne, pour la période 1990-2011, modérément procyclique en période d'expansion et nettement anticyclique en période de ralentissement. Sa capacité à maintenir une position budgétaire solide découle d'un système de recettes fiscales dynamiques et de la grande contribution du secteur privé à l'activité économique, de sorte que le pays est en mesure d'enregistrer des soldes budgétaires solides et positifs à la fois dans les booms et les récessions avec des améliorations marquées dans sa position budgétaire globale.

Le Chili reste à peu près parmi les bons. Comparez cette performance avec celle de la Grèce, par exemple, en particulier pendant la période post-crise financière où elle a montré une détérioration des soldes budgétaires, des augmentations plus rapides des dépenses par rapport aux recettes et de mauvaises performances économiques, avec une contribution exacerbée à la volatilité dérivée d'un position budgétaire. Avec cela, il ne fait aucun doute que la Grèce n'a pas encore gagné suffisamment d'étoiles pour rejoindre le quadrant chilien.

Et le laid ? Il s'avère que de nombreux pays riches en ressources restent regroupés dans le quadrant inférieur droit. C'est là que les choses deviennent trop laides trop rapidement. Pour ce groupe de pays, dans les bons moments, tout est bien qui finit bien, mais dès que les choses tournent mal, la capacité de leurs gouvernements à prendre le contre-pied l'est aussi.

Carneiro et Garrido (2015) ont également confirmé que la qualité institutionnelle est un déterminant important de l'orientation budgétaire d'un pays. Il s'agit d'un résultat important qui suggère que les efforts visant à sortir de la procyclicité de la politique budgétaire doivent s'accompagner de réformes politiques visant à renforcer la capacité des pays à épargner dans les bonnes périodes afin de générer des volants budgétaires qui pourraient être utilisés dans les mauvaises périodes. Des initiatives telles que la création de conseils budgétaires et l'adoption de règles budgétaires, l'élaboration de stratégies de gestion de la dette saines qui renforcent la discipline budgétaire et le renforcement des réglementations macroprudentielles semblent être des conditions nécessaires pour sortir de la procyclicité.

Avis de non-responsabilité : Les opinions exprimées ici sont celles des auteurs et ne représentent pas nécessairement celles des institutions auxquelles ils sont affiliés.

Références

• Alesina, A et G Tabellini (2005), «Pourquoi la politique budgétaire est-elle souvent procyclique ?», Série de documents de travail du National Bureau of Economic Research, document de travail 11600.
• Barro, R (1979), « Sur la détermination de la dette publique », Journal d'économie politique 87: 940-971.
• Baxter, M et R King (1993), « Politique fiscale en équilibre général », La revue de l'économie américaine 83: 315-334.
• Carneiro, F et L Garrido (2015), «Nouveaux éléments de preuve sur la cyclicité de la politique budgétaire», The World Bank Policy Research Working Paper Series, Working Paper 7293.
• Christiano, L, M Eichenbaum et S Rebelo (2011), « Quand le multiplicateur des dépenses du gouvernement est-il important ? », Journal d'économie politique 119: 78-121.
• Canuto, O (2014), « Macroéconomie et stagnation – Guerres keynésiennes-schumpétériennes », Capital Finance International: 14-19, printemps.
• Frankel, JA, CA Vegh et G Vuletin (2013), « On graduation from fiscal procyclicality », Revue d'économie du développement 100: 32-47.
• Gavin, M et R Perotti (1997), «Politique budgétaire en Amérique latine", Bureau Nationale de la Recherche Economique.
• Ilzetzki, E, et CA Vegh, (2008), «Politique budgétaire procyclique dans les pays en développement : vérité ou fiction ?», NBER Working Paper Series, Working Paper 14191.
• Kaminsky, GL, CM Reinhart, CA Végh (2004), «Quand il pleut, il pleut : flux de capitaux procycliques et politiques macroéconomiques», NBER Working Paper Series, Working Paper 10780.
• Nakata, T (2013), « Optimal Fiscal and Monetary Policy with Occasionally Binding Zero Bound Constraints », Série de discussions sur les finances et l'économie Divisions de la recherche et des statistiques et des affaires monétaires, Réserve fédérale.
• Rigobon, R (2004), commente « When It Rains It Pours : Pro-cyclical Capital Flows and Macroeconomic Policies », dans M Gertler K Rogoff (eds.) NBER Macroéconomie Annuel, Presse MIT.
• Talvi, E et CA Vegh (2000), «Variabilité de l'assiette fiscale et politique budgétaire procyclique», NBER Working Paper Series, Working Paper 7499.
• Tornell, A et PR Lane (1998), « L'effet de la voracité », La revue économique américaine 89: 22-46.
• Banque mondiale (2014), «Risque et opportunité : gérer les risques pour le développement”. Rapport sur le développement dans le monde 2014, Washington, DC.

Notes

1. Nous rapportons ici les résultats basés sur un échantillon étendu qui comprend 180 pays, dont 134 pays en développement et 46 pays à revenu élevé, sur la période 1980-2012.
2. Il s'agit d'une classification de la Banque mondiale. L'échantillon comprend 156 pays après avoir abandonné les pays avec moins de cinq observations disponibles lorsque la composante cyclique du PIB réel est supérieure à zéro ou moins de cinq observations disponibles lorsque la composante cyclique du PIB réel est inférieure à zéro.