تقدير الآثار طويلة المدى للإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير

من مكتب الميزانية في الكونجرس

- هذا المنشور بقلم شيلا كامبل وتشاد شيرلي

أنفقت الحكومة الفيدرالية 116 مليار دولار على البحث والتطوير (R & D) في عام 2017 ، وهو مبلغ يساوي حوالي 0.6٪ من الناتج المحلي الإجمالي. يمول هذا المال البحث العلمي الأساسي ، والبحوث التي تطبق الفهم العلمي لتحقيق أهداف عملية محددة حتى لو لم يكن لتلك الأهداف أي جاذبية تجارية يمكن التنبؤ بها ، والبحث والتطوير الذي يخدم مهمة حكومية - مثل تأمين الدفاع الوطني أو الحفاظ على الصحة العامة. بالإضافة إلى الأغراض المقصودة ، يتوقع المجتمع المحلي أن الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير يزيد من ناتج الاقتصاد الكلي من خلال تأثيره على إنتاجية القطاع الخاص.

يطلب الكونجرس من مكتب الميزانية بالكونغرس ، إلى أقصى حد ممكن عمليًا ، تقييم آثار الاقتصاد الكلي للتشريعات الرئيسية التي تمت الموافقة عليها من قبل لجان التفويض بالكونغرس ، ودمج هذه التأثيرات في تقديرات التكلفة للوكالة لمدة 10 سنوات. في تقرير حديث ، حلل البنك المركزي العماني تأثيرات الاقتصاد الكلي والميزانية للتغيرات في الاستثمار الاتحادي. يتوسع منشور المدونة هذا في تلك المناقشة من خلال شرح بالتفصيل كيفية تقييم المجتمع المحلي للآثار المحددة للتغييرات في الإعانات الفيدرالية للبحث والتطوير.

يسلط هذا المنشور الضوء أيضًا على المجالات التي من شأن البحث الإضافي أن يعزز فيها قدرة الوكالة على تقييم الآثار الاقتصادية الكلية للإنفاق على البحث والتطوير. لم تحل البحوث الاقتصادية العديد من الأسئلة الرئيسية حول تأثيرات مثل هذا الإنفاق الفيدرالي على ناتج الاقتصاد الكلي ، مما يضفي عدم اليقين على تحليل البنك المركزي العماني. أسفرت الدراسات التي تدرس العلاقة بين الإنفاق على البحث والتطوير والنمو الاقتصادي عن نتائج واسعة النطاق. لا يزال يتعين على البحث الاقتصادي أيضًا تسوية أسئلة التكامل - كيف يؤثر الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير على الإنفاق الخاص على البحث والتطوير - والتوقيت - المدة التي تستغرقها التغييرات في الإنفاق حتى يكون لها تأثير على النمو الاقتصادي. (أ قائمة المراجع تفصيل الدراسات والأدبيات العلمية ذات الصلة التي استشارها البنك المركزي العماني لتحليلها متاحة على موقع CBO على الويب.) نظرًا لمحدودية البحث الحالي ، فإن الدراسات الدقيقة التي تجيب على هذه الأسئلة الرئيسية من شأنها أن تقلل من عدم اليقين في القدرات التحليلية للمنظمات المجتمعية في هذا المجال ويمكن أن تغير قدرات الوكالة. الاستنتاجات.

مراحل ومكونات الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير

يتم البحث والتطوير في ثلاث مراحل: البحث الأساسي ، الذي يسعى إلى اكتشاف المبادئ العلمية ؛ البحث التطبيقي ، الذي يهدف إلى اكتساب المعرفة لهدف عملي محدد ؛ وتطوير منتجات وتقنيات جديدة أو محسنة. يدعم الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير مجموعة متنوعة من الأعمال في المختبرات الحكومية والجامعات والقطاع الخاص ، بما في ذلك البحوث الأساسية في الفيزياء والكيمياء والبحوث الصحية وتطوير أنظمة الأسلحة. الاستثمار في البحث والتطوير يبني مخزون المعرفة الذي يساعد على توسيع الاقتصاد بمرور الوقت ، والبحث الأكاديمي الذي يموله ضروري لتدريب الأجيال القادمة من العلماء. يذهب معظم الإنفاق غير الدفاعي للحكومة الفيدرالية على البحث والتطوير إلى الأبحاث الأساسية والتطبيقية ؛ يتركز معظم إنفاقها الدفاعي على تطوير الأسلحة.

من 116 مليار دولار من الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير في عام 2017 ، تم إنفاق ما يزيد قليلاً عن 40 في المائة ، 51 مليار دولار ، لأغراض الدفاع. (هذا المبلغ أقل من المبالغ المبلغ عنها للسنوات السابقة لأن مؤسسة العلوم الوطنية ، التي تقدم تقديرات للإنفاق على البحث والتطوير حسب المرحلة ، قامت مؤخرًا بتعديل معالجتها للإنفاق على التنمية للتركيز بشكل أضيق على التطوير التجريبي.) من الـ 64 مليار دولار المتبقية:

• بلغ الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير في مجال الصحة 34 مليار دولار. تلقت المعاهد الوطنية للصحة الجزء الأكبر من هذه الأموال ، ووجهتها للبحث في السرطان والأمراض المعدية وغيرها من المشاكل الصحية.
• تم تخصيص 20 مليار دولار للبحث والتطوير في العلوم العامة والفضاء والتكنولوجيا ، معظمها إلى الإدارة الوطنية للملاحة الجوية والفضاء (لمشاريع مثل المراصد والبعثات الفضائية) وإلى مؤسسة العلوم الوطنية (للبحث في مجالات مثل العلوم الفيزيائية والهندسة) .
• وذهب باقي الإنفاق على البحث والتطوير إلى مجالات تشمل النقل والزراعة والموارد الطبيعية والبيئة والطاقة.

خطوات النمذجة واحتياجات البحث

عادة ما تختلف الآثار الاقتصادية للإنفاق على البحث والتطوير اعتمادًا على مرحلة البحث والتطوير التي يتم إجراؤها وما إذا كان الإنفاق لأغراض غير دفاعية أو دفاعية. لتقدير تأثير تغيير الإنفاق المقترح ، يأخذ البنك المركزي العماني في الاعتبار أنواع الإنفاق على البحث والتطوير التي ستتأثر ، أو إذا كانت هذه التفاصيل غير واضحة ، تستخدم الوكالة متوسطات تاريخية لتطوير تقديراتها.

لتحديد الآثار طويلة المدى للتغييرات في الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير ، ينظر البنك المركزي العماني في الأسئلة التالية:

• كيف ستؤثر التغييرات في الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير على إنفاق القطاع الخاص على البحث والتطوير؟
• إلى أي مدى ستؤثر هذه التغييرات في الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير على النمو الاقتصادي؟
• كم من الوقت سيستغرق تحقيق هذه التغييرات في النمو الاقتصادي؟

في المناقشة التالية ، يناقش البنك المركزي العماني منهجه للإجابة على هذه الأسئلة وأنواع البحث التي تعتمد عليها الوكالة للقيام بذلك. كما تم وصف بعض التحديات التي تواجهها الوكالة في معالجة هذه الأسئلة ، على أمل تحفيز المزيد من البحث من قبل الخبراء في هذا المجال.

كيف ستؤثر التغييرات في الإنفاق الفيدرالي على إنفاق القطاع الخاص على البحث والتطوير؟

عند تقييم الآثار الاقتصادية الكلية للتغيرات في السياسات المالية ، يأخذ البنك المركزي العماني في الاعتبار أولاً تأثير هذه التغييرات على الإنفاق من قبل حكومات الولايات والحكومات المحلية والقطاع الخاص. كان القطاع الخاص هو المصدر الرئيسي لتمويل البحث والتطوير في الولايات المتحدة منذ عام 1980. أنفقت الصناعة 333 مليار دولار على البحث والتطوير ، أو 67 في المائة من الإجمالي الوطني ، في عام 2015 (آخر عام تتوفر عنه بيانات). قدمت الحكومة الفيدرالية 24 في المائة من التمويل للبحث والتطوير في نفس العام ، وشكلت الجامعات والكليات والمنظمات غير الربحية والحكومات غير الفيدرالية نسبة 8 في المائة المتبقية من الأموال الوطنية للبحث والتطوير.

تجد الدراسات عادةً درجة معينة من التكامل بين الإنفاق العام والخاص على البحث والتطوير ، على الرغم من اختلاف المبالغ المقدرة. تركز الصناعة الخاصة والحكومة الفيدرالية بشكل عام على مراحل مختلفة من البحث والتطوير. معظم عمليات البحث والتطوير التي تمولها الصناعة مخصصة لتطوير المنتجات. كما ذكرنا سابقًا ، فإن غالبية عمليات البحث والتطوير غير الدفاعية الممولة اتحاديًا مخصصة للبحوث الأساسية أو التطبيقية. أحد أسباب الدور الكبير للحكومة الفيدرالية في الأبحاث غير الدفاعية هو أن الشركات الخاصة تستثمر في مثل هذه الأبحاث أقل مما تبرره فوائدها الاجتماعية ، وذلك لأن فوائد مثل هذه الأبحاث يصعب على الشركات الحصول عليها ولأن إمكاناتها التجارية المحتملة يصعب التنبؤ بها. تلعب الحكومة الفيدرالية دورًا صغيرًا فقط في مرحلة تطوير البحث والتطوير غير الدفاعي لأن الشركات الخاصة لديها حوافز قوية للاستثمار في المشاريع القريبة من التسويق التجاري. يتوقع البنك المركزي العماني أن يكون التأثير التكميلي أكبر للإنفاق الفيدرالي على الأبحاث الأساسية التي قد تكون ذات صلة بالتطبيقات التجارية المستقبلية ، على الرغم من أن الوكالة لا تتوقع أن يكون هذا التأثير فوريًا ، خاصة إلى الحد الذي يحدث فيه التغيير في الإنفاق على البحث والتطوير الخاص في البحث التطبيقي أو مراحل التطوير.

وفقًا لتقدير البنك المركزي العماني ، فإن الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير له تأثير إيجابي صغير ولكنه ملحوظ على مقدار الأموال التي ينفقها القطاع الخاص على البحث والتطوير. ومع ذلك ، يمكن للأبحاث الإضافية تحسين فهم المجتمع المحلي لتلك العلاقة. قد تكون الدراسات التي تفحص بُعدًا واحدًا أو أكثر لمسألة التكامل أكثر إفادة: كيف يؤثر البحث والتطوير الفيدرالي على البحث والتطوير الخاص في مراحل مختلفة من البحث أو عبر مراحل البحث ؛ كيف تختلف هذه التأثيرات حسب مرحلة البحث ؛ والمدة التي تستغرقها أي تغييرات في الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير للتأثير على الإنفاق الخاص على البحث والتطوير.

إلى أي مدى ستؤثر التغييرات في الإنفاق على البحث والتطوير على نمو الاقتصاد الكلي؟

يتوقع البنك المركزي العماني أن البحث والتطوير (بالإضافة إلى الاستثمار الفيدرالي بشكل عام) يزيد الناتج الاقتصادي الكلي من خلال التعزيز التدريجي لإنتاجية القطاع الخاص على المدى الطويل. (البحث والتطوير الممول اتحاديًا له تأثيرات أخرى أيضًا: فهو يزيد الإنتاج على المدى القصير عن طريق زيادة الطلب الإجمالي على السلع والخدمات في الاقتصاد ، وكجزء من الأغراض المقصودة ، فإنه ينتج منافع عامة لم يتم تحقيقها بالكامل في تدابير النمو الاقتصادي ، مثل التحسينات في متوسط ​​العمر المتوقع والصحة العامة.) في تقييم البنك المركزي العماني ، فإن بعض الاستثمارات الفيدرالية في البحث والتطوير لها تأثيرات أقوى على الإنتاجية من غيرها. يقدر البنك المركزي العماني أن البحث والتطوير الفيدرالي غير الدفاعي ينتج حوالي ثلاثة أرباع التأثير على الناتج الذي يدره الاستثمار الخاص (من جميع أنواع الاستثمار ، بما في ذلك البحث والتطوير). تستند CBO إلى أن تقدير الإنتاجية يعتمد بشكل أساسي على تقديرات الباحثين لإنتاجية الاستثمار في رأس المال المادي العام لأن هناك تقديرات قليلة للتأثير المباشر على ناتج الاستثمار الفيدرالي في البحث والتطوير.

يعامل البنك المركزي العماني الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير لأغراض الدفاع بشكل مختلف. في حين أن مثل هذه الأبحاث توفر في بعض الأحيان فوائد مدنية - مثل تطوير أقمار تحديد المواقع العالمية التي تم تطويرها في البداية للأغراض العسكرية - فإن غالبية البحث والتطوير الدفاعي لا يوفر فوائد غير مباشرة للقطاع الخاص. نتيجة لذلك ، لا يؤثر هذا الإنفاق على تحليل المنظمات المجتمعية لنتائج الاقتصاد الكلي ، باستثناء الجزء الصغير من الاستثمار الدفاعي الذي يذهب إلى الأبحاث الأساسية والتطبيقية ، والتي يعتبرها البنك المركزي العماني أن لها تأثيرات مماثلة للبحوث غير الدفاعية.

اقترحت بعض الدراسات أن زيادة الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير يمكن أن تقلل من إنتاجية البحث في كل من الحكومة والقطاع الخاص ، لا سيما الأبحاث الدفاعية. سيحدث ذلك إذا زاد الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير من الطلب على العلماء وأدى إلى زيادة رواتب العلماء في كل من القطاعين العام والخاص. من شأن سوق العمل المحكم للعلماء أن يزيد من احتمالية تأثير الأجور ، ويمكن أن يكون له تأثير سلبي على النمو الاقتصادي أو يغير مقدار الإنفاق على البحث والتطوير من قبل القطاع الخاص.

على الرغم من وجود بيانات مكثفة حول الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير غير الدفاعي ، لم يتوصل الاقتصاديون إلى توافق في الآراء بشأن العوائد الاقتصادية (أو الاجتماعية) لهذا الإنفاق. من الصعب تفسير المعرفة أو التقدم في العلوم التي يتم إنتاجها على وجه التحديد من خلال الإنفاق الفيدرالي ؛ غالبًا ما تكون الأطر الزمنية المعنية طويلة ؛ قد تتزايد الجهود اللازمة لتحقيق الابتكار بمرور الوقت ؛ وقد لا يوفر الأداء السابق تنبؤًا جيدًا بالعائدات المستقبلية. وقد ثبت أن التوليف المقنع لنتائج الأدبيات أمر بعيد المنال. في محاولاتهم للوصول إلى نتيجة ، اتبع الباحثون عدة مسارات مختلفة: تقدير الآثار الإجمالية للاستثمار الفيدرالي في البحث والتطوير ، ودراسة الصناعات الفردية أو مجموعات الصناعات ، وتتبع المنشورات وبراءات الاختراع.

• الدراسات الإجمالية. قام الباحثون بفحص الروابط بين البحث والتطوير الممول اتحاديًا ونتائج القطاع الخاص عبر التخصصات والصناعات. لقد وجدت العديد من الدراسات أن البحث والتطوير الممول اتحاديًا له آثار اقتصادية إيجابية ، لكن تقديرات هذه التأثيرات تختلف اختلافًا كبيرًا. (يعتمد التأثير الكلي للاقتصاد الكلي أيضًا على ما إذا كان الإنفاق الفيدرالي يتم تمويله عن طريق تقليل الإنفاق الفيدرالي الآخر أو عن طريق اقتراض أموال إضافية ، وهو اعتبار ينطبق أيضًا على أشكال الاستثمار الفيدرالي ، وليس فقط البحث والتطوير.) يستشهد بما توصل إليه إدوين مانسفيلد في عام 1991 من معدل عائد قدره 28 في المائة على البحث الأكاديمي (والذي يتضمن الفوائد التي تعود على المجتمع والتي لم يتم تسجيلها في النشاط الاقتصادي). تم العثور على CBO هذا التقدير غير دقيق وغير مفيد للغاية في اتخاذ قرارات الميزانية ، سواء لأنه تقدير لمتوسط ​​العوائد بدلاً من العائد الهامشي للإنفاق الإضافي على البحث والتطوير ولأنه يركز على البحث الأكاديمي ، والذي قد يتم تمويله أيضًا من قبل الصناعة أو الجامعة.
• دراسات الصناعة. لقد حظيت تأثيرات الإنفاق على البحث والتطوير على صناعات معينة - الزراعة والأدوية والتصنيع - باهتمام كبير من الباحثين. ومع ذلك ، تركز دراسات الصناعة هذه عادةً على جزء معين من محفظة البحث والتطوير الفيدرالية ، والنتائج ليست بالضرورة قابلة للتعميم عبر الصناعات. قدرت الدراسات التي تعود إلى الخمسينيات من القرن الماضي معدلات العائد على قطاعات مختلفة من البحوث الزراعية الأساسية بما يتراوح بين 1950 و 20 في المائة. عادة ما وجدت الدراسات التي تركز على تأثير البحوث الطبية الحيوية الممولة اتحاديًا أنها ساهمت في عقاقير جديدة وتطورات أخرى في علاجات الأمراض وأنتجت معدلات عالية من العائد. ومع ذلك ، يلاحظ النقاد العديد من الأسباب التي تجعل تقديراتهم غير موثوقة: غالبًا ما يركزون فقط على برامج البحث والتطوير الناجحة ؛ يفترضون أن العائدات لم تكن لتحدث بدون البحث والتطوير العام ؛ ويتجاهلون الاستثمارات الأخرى بخلاف البحث والتطوير التي ربما تكون قد ساهمت في الابتكار. اقترح تحليل قطاع التصنيع أن عوائد الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير من خلال تلك القناة كانت أقل من عوائد الإنفاق الخاص على رأس المال المادي مثل المرافق والمعدات. ومع ذلك ، يعاني هذا التحليل أيضًا من عيوب ، بما في ذلك نقص المعلومات حول مخزون رأس المال الخاص للبحث والتطوير - قيمة الأدوات والمعرفة التي تراكمت بالفعل من قبل القطاع الخاص.
• النهج الببليومتري. تأخذ مجموعة إضافية من الأبحاث منهجًا ببليومتريًا ، متتبعًا خطًا من الإنفاق الفيدرالي إلى نشر الأوراق الأكاديمية. يتمتع هذا النهج بميزة إنشاء صلة واضحة بين التمويل ومخرجات البحث ، لكنه لا يقيس القيمة الاقتصادية للنشر الأكاديمي. تربط الدراسات ذات الصلة المنشورات القائمة على الأبحاث الممولة اتحاديًا ببراءات الاختراع. يؤسس الاقتباس من ورقة في سجل براءات الاختراع ارتباطًا واضحًا بالبحث الممول اتحاديًا ولكنه لا يحدد مساهمة تلك الأوراق المقتبس منها بالنسبة إلى المدخلات الأخرى في الاختراع. بالإضافة إلى ذلك ، لا يتم استخدام براءات الاختراع بشكل موحد عبر الصناعات ، وبالتالي من المرجح أن يتم ملاحظة مساهمات بعض مجالات العلوم بشكل كامل أكثر من غيرها.

بعد مراجعة جميع الخيوط الثلاثة للأدبيات ، حدد البنك المركزي العماني الحاجة إلى البحث لفحص الاختلافات في النتائج من مختلف الدراسات المجمعة وقابلية التطبيق المحدودة للصناعة والدراسات الببليومترية. قد تكون الدراسات التي تحدد بوضوح العلاقة بين جميع الإنفاق الفيدرالي على البحث ونتائج الاقتصاد الكلي الإجمالية مفيدة ، وكذلك الدراسات التي توضح أهمية هذه النتائج للتغيرات في الإنفاق المستقبلي. سيستفيد البنك المركزي العماني أيضًا من المزيد من الدراسات التي تقدر العلاقات بين الإنفاق الفيدرالي على مرحلة معينة أو مسار محدد للبحث ونتائج الاقتصاد الكلي. سيكون مثل هذا البحث مفيدًا جدًا في عزل تأثيرات الاقتصاد الكلي للإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير.

كم من الوقت سيستغرق تحقيق التغييرات في نمو الاقتصاد الكلي؟

يعتمد طول الفترة الزمنية التي يؤثر خلالها الإنفاق الفيدرالي على البحث والتطوير على الناتج الإجمالي في الاقتصاد على مرحلة البحث التي يتم تمويلها. وجدت دراسات الصناعة للمستحضرات الصيدلانية أن الأدوية الجديدة دخلت السوق بعد حوالي 20 عامًا من الاستثمارات العامة في البحوث الطبية الحيوية وحوالي 12 عامًا بعد البحث المستهدف الخاص بالأمراض. في غياب أدلة أخرى ، يقدر المجتمع المحلي أن تأثيرات الاقتصاد الكلي للإنفاق على البحث والتطوير الأساسي تبدأ فقط بعد 20 عامًا ، وأن الأمر سيستغرق 20 عامًا أخرى لتحقيق التأثير الكامل. بالنسبة للبحث والتطوير التطبيقي ، يُنظر إلى التأثيرات على أنها تبدأ في وقت أقرب - تبدأ بعد 10 سنوات - ولكن لا تزال تستغرق 20 عامًا أخرى لتحقيق تأثيرها الكامل على الاقتصاد الكلي. من المتوقع أن تبدأ نفقات التنمية في التأثير بعد حوالي عام من إجرائها ، ومن المتوقع أيضًا ، مثل الأبحاث الأساسية والتطبيقية ، أن تتبع مسارًا مدته 20 عامًا لتحقيق تأثيرها الكامل.

نظرًا لضيق الأدبيات الداعمة ، حدد البنك المركزي العماني حاجة بحثية لمزيد من المعلومات حول متوسط ​​الوقت الذي سينقضي قبل أن تُترجم أنواع مختلفة من الإنفاق على البحث والتطوير إلى منتجات تجارية قابلة للحياة تؤثر على الناتج الاقتصادي. قد تكون تقديرات المراحل المختلفة للبحث والتطوير لأغراض أخرى غير التطوير الصيدلاني مفيدة بشكل خاص. قد يقود مثل هذا البحث البنك المركزي العماني إلى تعديل توقعاته بشأن المدة التي يستغرقها هذا الإنفاق للتأثير على الناتج الاقتصادي الكلي.

عن المؤلف

شيلا كامبل محلل رئيسي في قسم دراسات الاقتصاد الجزئي في البنك المركزي العماني وتشاد شيرلي هو نائب المدير المساعد لدراسات الاقتصاد الجزئي في البنك المركزي العماني.

مصدر

https://www.cbo.gov/publication/54089